[시론]‘비리의 온상’ 도시개발

서울 서초구 양재동 화물터미널 용도변경을 둘러싼 청탁·압력·돈거래의 망이 갈수록 확장되고 있다. 개발업자와 정권실세 사이의 청탁관계로 시작하더니, 정권실세와 선거캠프, 두 시장의 정무라인, 시 간부와 도시계획위원, 현 대통령의 시장 시절 결재라인 등으로 뻗치고 있다. 현 정권의 최대 비리사건으로 비화될 조짐을 보이는 ‘파이시티 사건’의 본질은 도시개발이고, 그 중심에 도시계획위원회가 있다.

 
도시계획위원회는 도시의 각종 시설을 개발하고 설치하는 시책들을 자문·심의·의결하는 기구다. 법에 규정된 심의절차를 통과하지 못하면 어떤 도시계획사업도 진척될 수 없다. 그로 인해 자산상의 막대한 불이익을 겪을 수 있지만, 허용되면 많은 혜택을 얻기도 한다. 우리의 도시에는 아직도 수많은 개발사업이 준비되고 있고, 각각은 복잡한 이해득실의 관계식을 가지고 있다. 도시계획은 ‘이권 창구’로 기능하면서 비리 온상으로 쉽사리 전락한다.

9만6007㎡ 부지에 지상 6층, 지상 35층 5개 동으로 판매 및 업무, 교육연구, 운수시설 등을 설치하는 파이시티 사업은 총사업비만 2조4000억원에 달한다. 서울 외곽 값싼 화물터미널 부지가 황금 알을 낳는 국내 최대 단일 복합유통센터로 탈바꿈하게 되는 것이다. 기대되는 개발이익만 1조원을 웃돈다. 그러나 이는 처음부터 그랬던 게 아니라 두 번의 도시계획 심의를 걸치면서 사업성이 높아진 것이다.

양재동 부지는 20년간 화물터미널로 지정돼 있어 백화점, 오피스텔 등이 들어설 수 없었다. 2005년 12월7일 서울시 도시계획위원회의 자문을 거쳐 이듬해 5월 ‘화물터미널 용지 세부시설 변경’이 고시됐다. 이에 따라 터미널의 5배나 되는 복합유통단지가 들어서게 됐다. 그리고 3년 뒤 파이시티 측은 건축심의를 신청하면서 부대시설인 업무시설 중에서 오피스텔 분양이 가능한 비율을 6.8%에서 23%로 늘려달라는 도시계획 변경을 요청했고, 2008년 8월20일 도시계획위원회에서 20%까지 늘리는 것으로 승인됐다.

두 번의 도시계획 심의는 모두 ‘정상적 숙의’를 담보하지 못했다. 첫 심의는 ‘세부시설 변경에 따른 경미한 사항’으로 규정해 ‘자문’이란 방식으로 진행됐다. 2004년 5월 정책회의에서 ‘백화점 등을 설치할 수 있도록 한’ 이명박 시장의 지시를 따르기 위한 방편이었다. 두 번째 심의에서는 부대시설로서 업무시설의 범위를 임의적으로 확대해 오피스텔 등을 포함시킨 변경안이 처리됐다. ‘도시계획이 법 위에 군림할 수 없다’는 반발이 있었지만 파이시티 측의 요청대로 가결됐다.

편법 처리는 도시계획위원회의 구조적인 역할 한계와 무관치 않다. 안건상정 전에 시장의 사전방침이 정해졌고, 정권실세와 개발업자, 시 간부 사이에 청탁이 오간 정황이 속속 드러나고 있다. 또한 업자에게 유리하도록 관계규정이 임의적으로 해석됐고, 시 간부들 사이에서는 통과 방침이 이미 공유된 듯했다. 이런 상황에서라도 문제제기를 하고 표결을 통해서라도 입장을 분명히 했어야 하지만, 도시계획위원회는 끝내 ‘거수기’에 머물렀다. 오랫동안 관료적으로 운영돼온 결과, 친개발, 보수적(친정부적) 성향의 인사들이 주로 참여하는 구조로 위원회가 고착된 것의 자업자득이다.

도시계획위원회를 둘러싼 안팎의 이해관계 구조는 개발사업을 둘러싼 먹이사슬과 쉽게 맞닿는다. 규모와 이익이 클수록, 이에 동원되는 청탁·압력·돈거래의 사슬은 전방위적으로 뻗어간다. 케빈 멕코벤이 말하는 토건국가에서의 ‘토건마피아’는 이러한 방식으로 등장한다. 개발이란 먹거리를 숙주로 번식하는 부패적인 기생충과 같은 존재들이다. 결국 개발권력을 어떻게 민주화하느냐가 해결책이지만, 그에 앞서 우리 사회에 만연한 개발주의를 거두어내는 자의적 노력이 있어야 한다.

사업성 앞세운 재건축…소형·저렴주택 되레 줄여 전세난 등 부작용 악화
주거약자인 세입자 위해 공공임대주택 확대 등 사회적 공공성 강화해야

지난해 말 권도엽 국토해양부 장관은 갓 취임한 박원순 서울시장의 주택정책에 대해 쓴소리를 했다. 공공성을 너무 강조하면 재건축이 어려워져 주택 공급이 떨어지고, 이는 결국 집 없는 서민들을 서울 밖으로 내쫓게 된다는 경고였다.

문제는 장관이 염두에 둔 공공성이 ‘시장적 공공성’이라는 점이다. 시장을 통해 공급이 늘면 집값이 떨어져 서민들의 주거 안정을 가져온다는 게 시장적 공공성이다. 이런 믿음에 기초한 주택정책의 무게중심은 집을 살 수 있는 계층을 대상으로 주택을 더 많이 지어 공급하는 것으로 실현된다.

그러나 정책의 실제 혜택은 저소득 무주택자나 세입자보다 유주택 중산층이나 건설업자, 부동산 개발업자에게로 편중된다. 시장주의 주택정책의 치명적인 한계이자 결함은 바로 ‘사회적 공공성’ 결핍이다. 더 이상 이런 방식으로 서울의 주택문제를 풀 수는 없다.

 
2005~2010년 서울의 총주택 수는 29만8000가구 증가했고 주택 보급률은 93.7%에서 97.0%로 3.3% 증가했다. 그러나 자가 보유율은 50.4%에서 51.3%로 0.9% 소폭 상승하는 데 그쳤다.

중대형을 우선하는 공급 방식이나 소득 대비 높은 집값 등으로 인해 주택이 공급되더라도 저소득 주거층에겐 ‘그림의 떡’이었다. 특히 서울에선 전국 평균인 10%를 웃도는 50%의 가구가 무주택 세입자다.

새 주택정책의 키워드는 ‘사회적 공공성 강화’다. 주택을 상품(부동산)으로만 간주하는 데서 복지재(주거수단)로 전환하고 재산권 중심에서 주거권 중심으로, 주택 중심의 철거식 개발에서 주거 공동체 중심의 재생과 보전으로 주택정책의 무게중심이 옮겨져야 한다는 것이다.

최근 서울시는 소형 주택 비율 확대를 강남 재건축사업 추진의 전제조건으로 내걸고 있다. 재건축에서 소형 비율 확대는 용적률 등을 높여주는 대가로 재건축조합 측이 반대급부로 내놓는 ‘공공기여분’에 해당한다. 저렴한 소형 주택 공급 확대가 서민 주거 안정의 핵심 방안이라면 큰 평수 중심의 재건축에서 소형 비율 확대는 재건축 공공성 강화의 핵심 수단이다.

민간 소유자들이 추진 세력이지만 재건축은 기본적으로 공익적인 도시계획사업이다. 주택 재건축과 재개발은 기성 시가지에서 도시계획 방식으로 주택을 공급할 수 있는 중요한 방법의 하나여서 도시계획적 결정으로 용적률 상승과 같은 개발 혜택이 주어진다.

그러나 사업성을 최우선으로 삼는 현행 재건축 방식에서는 저렴한 소형 주택 공급이 근본적으로 제한적이다. 가락시영아파트의 경우 기존주택 6600가구 모두가 60㎡ 이하지만 이를 종상향시켜 재건축하면 전체 주택은 8903가구로 늘어나는 반면 소형 아파트는 4242가구가 사라진다.

강남발 전세난도 이런 이유로 반복됐다. 따라서 재건축에서 소형 혹은 상대적으로 저렴한 주택을 더 공급하면 주택 가격 안정이나 서민 주거 안정 등과 같은 사회적 공공성을 강화하는 데 큰 도움이 된다.

강남에서 소형 주택을 늘리는 것은 거주민의 다양성을 가져오면서 원거주자의 재정 부담을 줄여 재정착을 확산시키는 역할을 한다. 중대형 중심의 재건축이 낳은 문제의 순환 고리를 끊고 재건축을 진정한 주거 재생으로 거듭나게 하는 견인차인 셈이다.

한강변 초고층 아파트 건립 건도 아직 서울시가 최종 결정을 내린 상태는 아니다. 박 시장은 한강르네상스 사업의 전면 재검토를 공약하면서 한강변 초고층 재건축사업도 주민 의견을 들어 출구 중심의 대안을 찾겠다고 했다. 주민들은 기부채납 부담이 너무 크다는 이유로 전임 시장 때부터 초고층 재건축을 반대해왔다. 여기에 부동산 시장 침체로 인한 불투명한 사업 전망, 초고층 고밀 개발로 인한 환경과 교통 문제에 대한 우려도 더해지면서 한강변 초고층화는 추진 당위성을 급격하게 잃었다.

무엇보다 한강변의 공공환경이 초고층 단지들에 의해 사실상 사유화될 것이라는 우려는 현행 방식으로는 사업의 공공성이 전혀 담보될 수 없다는 사회적 경각심을 불러일으킨다.

역설적이게도 이 사업은 ‘한강의 공공성 회복’을 내걸고 전임 시장이 공세적으로 추진했던 것인데 말이다. 문제는 이를 위한 수단이 용적률을 최대로 허용해주는 대신 민간이 보유한 토지의 25~40%를 기부채납하도록 한 것이다. 말하자면 경관, 접근성, 생태환경 등을 민간에 팔아 한강의 공공성을 높이겠다는 발상이었다.

그러나 한강의 공공성은 한강으로 접근성을 높이거나 공원을 설치하는 것으로 확보되지 않는다. 대신 한강 하천 생태계의 복원, 경관 조망권 공유화, 한강변 일대에 대한 수변경관보전지 지정 관리, 장기적 공간구조 개편과 연동된 한강변 토지 이용 체계 확립 등을 통해 실현해야 한다.

박원순표 주택정책의 공공성은 주거 약자인 세입자에 대한 배려에서 가장 뚜렷하게 드러난다. 박 시장이 후보 시절 내놓은 주택정책의 간판공약은 3년간 공공임대주택 8만가구를 공급하겠다는 것이다. 2011년 서울의 공공임대주택은 전체 주책의 5%(7만2000가구)에 불과하다.

임대주택 대기 수요는 약 16만명에 이르는 것으로 추정된다. 따라서 박 시장은 서울의 임대주택을 경제협력개발기구(OECD) 평균인 12%까지 올리는 것을 목표로 하고 있다. 연간 2만5000가구씩 임기 내 8만가구의 임대주택을 공급하는 것은 주택의 공공성 실현에 획기적으로 기여하게 된다.

 
서울시가 내놓은 세입자 배려 정책들은 전에 없이 다채롭다. 공급 측면에서 다가구·다세대 공급 기준 완화, 가로주택 정비사업, 국민주택 규모 하향 조정, 마을 만들기 등은 모두 세입자를 배려한 사람 중심 주택, 주거지 정비 방식이다. 백미는 뉴타운 재개발을 ‘사회약자 보호형’으로 전환하는 ‘1·31 뉴타운 대책’이다.

이 밖에 서울시는 전세보증금상담센터 운영, 무주택전세보증금 융자금 확대, 전·월세 전환 비율의 시·도 자율지정제, 공정임대료제, 계약갱신청구권제, 임대차보호기간 연장(2년→3년), 실거래가 중심의 전세 정보 제공 등도 모두 제도화하고 있다.

서울시는 주택정책을 주거권 혹은 주거인권 차원에서 풀겠다는 새로운 주택철학을 반영하고 있다. 일찍이 주거복지를 구현한 서구선진국들이 거쳐 간 길이다. 소득 2만달러가 넘어선 지금, 주택(정책)의 공공성 강화, 주거복지를 실현하는 방향으로 나가는 것은 역사적인 필연이다. 서울시는 지금 이 같은 방향으로 선회하는 초입에 서 있다.

한국경제신문 2012.3.24

<한국일보> [이슈논쟁] 평균가구원수 줄고 주택 과부족은 심화 "40년전 기준 현실과 괴리… 소형 늘려야"

가구-주택형태의 부조화 해소필요
65㎥로 조정시 주택공급 30%↑


1972년 제정된 주택건설촉진법(현 주택법)에 도입된 국민주택은 국민으로서 적정한 주거적 삶을 사는데 적합한 '표준적 규모'와 대량 공급을 위해 정책적 자원을 집중시켜야 할 '대상집단'이란 두 요소를 포함하고 있다.

40여년이 흘렀지만 국민주택의 뜻은 여전히 유효하지만 구성요소는 크게 바뀌었다. 우선 가족 크기의 변화다. 1972년 법 제정 당시 평균 가구원수가 5.37명이었지만 2010년엔 2.69명으로 반으로 줄었다. 가구의 소형화는 앞으로 더욱 두드러질 전망이다. 이에 견주어 그간 주택공급은 중대형에 집중되어 있었다. 그 결과 가구형태와 주택형태 간에 부조화가 나타나고 있다. 가령, 서울시의 1~3인 가구는 전체의 69%를 차지하고 있지만 소형가구에 적합한 60㎡이하 주택은 전체의 37%에 불과하다.

90년대 후반 영국에선 '향후 30년간 신규주택 400만호 공급'을 둘러싼 논란이 있었다. 복지국가 시절 대량 공급했던 4인 가구용 '가족주택'이 급증하는 독신가구 등의 주거패턴과 맞지 않으면서 대두한 논쟁이었다. 한국의 최근 주택정책 상황도 이와 유사하다. 가구의 빠른 소형화 등으로 40년 전 기준인 국민주택 관련규정의 변경이 불가피하게 되었다. 서울시가 국민주택 규모를 1~3가구에 적합한 65㎡로 낮추어 줄 것을 중앙정부에 건의한 것은 이런 사정 때문이다. 그러나 반대와 반론이 만만찮다.

국민주택 규모(85㎡)는 전용면적으로 25.7평이고 공급면적으로 32~34평에 해당한다. 4~5인 기준에 맞춰 거실 외에 침실이 2~3개 갖춰진 규모다. 2005년부터 허용된 발코니 확장부분 등을 포함하면 전용면적 85㎡의 실제 거주공간은 최대 128㎡(38.8평)까지 나온다. 이 정도의 규모는 1~3인 가구가 살기에 너무 크다. 가격 또한 크게 올라 저렴 분양주택을 바라는 청약저축통장 가입자들이 부담하기에 벅차다. 가구의 소형화와 고가주택의 시대, 30평대의 아파트를 국민표준주택으로 삼는 것은 주택의 과소비를 정책적으로 부추기는 꼴이 된다.

국민주택이 정부가 공급하는 분양주택 규모의 중심이 됨에 따라 2009년까지 공급된 공공주택의 절반이상이 32~34평대(국민주택)였다. 이는 보금자리주택에서도 마찬가지였다. 규모가 큰 주택에 정책혜택이 집중되면 한정된 토지에서 주택공급 늘리기가 힘들어진다. 선진국에 비해 도시적 용지가 크게 부족한 우리의 경우, 소형화는 기성토지를 집약적으로 활용하는 핵심 방식이다. 가령, 85㎡ 주택 1만 호를 지을 땅에 65㎡ 주택을 짓게 되면 공급량이 30% 이상 늘어난다.

혹자는 국민소득이 늘면 주택규모도 커지기 때문에 국민주택기준을 굳이 축소할 필요가 없다고 말한다. 2011년 한국의 일인당 주거용 면적은 36㎡이다. 이는 2002년 프랑스와 독일 수준에 가깝다. 소득향상에 따라 국민주택 밖의 주거면적은 계속 늘 것이다. 그러나 정책자원을 집중해야 할 '주된 주택의 규모'를 막연한 선진국 수준으로 올리는 것은 옳지 않다. 도시적 용지부족 문제를 떠나, 에너지 효율적인 콤팩트 소형주택의 공급은 저탄소 녹색도시를 지향하는 선진도시들의 주택정책이다. 주택이 과부족하고 고가이며 가구가 빠르게 소형화되고 있는 한국의 도시상황에서 소형ㆍ저렴주택의 공급확대는 더욱 피할 수 없는 한국적 주택정책의 선택이다.

국민주택기준의 하향조정을 반대하는 측은 20여 가지 제도를 일시에 바꿀 없다는 이유를 으뜸으로 꼽고 있다. 필요하면 소형주택을 더 지으면 되고 세제 해택 등을 더 늘리면 되지 기준을 굳이 바꿀 필요가 없다는 점도 중요하게 꼽는다. 하지만 이런 유의 이유들은 어떤 경우라도 국민주택의 기준변경을 반대하는 빌미가 될 수 없다. 40년 전 급격한 성장기 도시근교의 처녀지에 공장식 주택을 대량 공급할 때 도입된 '국민적 표준주택' 기준이 주택의 패러다임이 바뀐 지금도 유효하다는 강변은 과연 누구와 무엇을 위한 것인지 자문해 봐야 한다. 국민주택기준의 변경문제는 국민의 보편주택을 어떻게 바라보느냐의 철학 문제이면서 서민 주거복지를 어떻게 푸느냐의 실천 문제이기도 하다.