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이슈&논술을 위한 글/2009.10.3

세종시 건설을 둘러싼 논란의 허와 실

조명래(단국대 교수)


1. 논란의 배경

 세종시(행정중심복합도시의 정식명칭)가 다시 정치권의 뜨거운 감자로 떠올랐다. 경제적 효율성 측면에서 세종시건설을 원안대로 추진하는 게 바람직하지 않다는 정운찬 국무총리 후보자 발언이 논란의 불 쑤시게 되었다. 그러나 세종시 문제는 이미 정치권에서 여당과 야당 사이에 줄달기를 계속했던 터였다. 이 줄달기는 ‘세종시(행정도시) 설치 및 운영에 관한 특별법’(이하 세종시법) 제정을 둘러싸고 이루어졌다.

 

 행정중심복합도시(약칭, 행정도시)에 관한 법으로는 2005년에 제정된 ‘행정수도이전 후속대책으로서 행정중심복합도시건설특별법’이 있다. 이 법은 일종의 건설절차법이다. 행정도시를 어디에, 어떻게, 어떤 식으로 건설하게 되는 지에 관해 소상히 규정하고 있다. 반면 현재 국회에 계류 중인 세종시법안은 자치단체로서 세종시의 지위를 어떻게 설정하고 어떠한 자치제를 꾸리며, 어떠한 기능을 담당하는 지를 규정하는 것으로, 앞의 절차법과 비교한다면, ‘실체법’이라 할 수 있다.

 

 사업비 22조5천억 원 가운데 2009년 8월 말까지 5조 3,688억 원을 투입해 24%의 공사가 진척되어 있다. 이젠 지자체를 꾸리기 위한 지위로부터 기구구성, 권한, 재정 등이 법적으로 분명하지 하지 않으면 조성된 토지 위에 자치기관들을(예, 학교, 복지기관 등) 설치할 수 없다. 때문에 토목적 건설 단계를 지나 행정체로서 도시를 구성하는 법적 근거의 마련은 시급하다. 그러나 법안 통과의 칼자루를 지고 있는 국회의 다수당은 과거 행정수도 이전을 반대했던 한나라당이다. 때문에 행정수도와 다를 바 없는 세종시의 지위와 성격에 관해 참여정부의 안이 그대로 통과될 것으로 기대할 수 없는 형편이다. 실제 2009년 7월22년 국회 행정안전위원회 법안소위에 상정된 세종시법안은 한나라당의 입장이 반영된 것으로 수정․보완된 채 통과되었다.

 

 한나라당은 법안소위를 통과한 세종시법안을 원안이라고 부르고 있고 상임위에 그대로 상정되길 바라고 있다. 그러나 민주당은 참여정부가 구상한대로 세종시 건설이 추진되어야 한다는 입장을 견지하고 있다. 민주당에서는 노영민 의원이 2008년6월3일에 ‘세종시 설치 등에 관한 법률안’을 제출했지만, 양승조․박병조 의원이 마련한 ‘세종특별자치시 설치 및 행정특례에 관한 법률안’을 당론으로 채택한 후 2008년 9월18일 국회에 제출했다. 비슷한 시점(2008년9월17일), 선진당의 심대평 의원도 ‘세종특별자치시 설치 및 운영지원에 관한 특별법안’을 국회에 발의했다. 그러다가 2009년 12월4일 각기의 세종시법안을 대표 발의한 의원들이 논의 끝에 절충안을 내기로 합의하자 민주당은 이를 원안으로 받아드리고 있다. 내용에서는 행정시에 관한 당초 구상이 그대로 유지되고 있다.

 

 따라서 세종시법안에 관한 두 정파 간의 입장 차이는 세종시 성격은 물론, 심지어 존폐에 관한 것까지도 포함하고 있다. 그 차이는 거슬러 올라가면 2002년 9월 노무현 전 대통령이 대선후보로 선출하면서 행정수도 건설을 공약으로 들고 나올 때부터 시작되었다. 특히 ‘군대를 동원해서라도 수도이전을 막고 싶다’는 입장을 밝힌 이명박 전 서울시장이 대통령이 되자 세종시 위상이 근본적으로 바뀔 것이라는 예측은 새 정부 출범이래 줄곧 제기되어 왔다. 이런 상태에서 한나라당이 2009년 7월22일 국회 행정안전위원회 법안 소위에서 제출된 법안을 선진당과의 합의하여 수정하여 통과시키자 한나라당과 민주당의 대립은 수면 위에 다시 떠오르게 되었다. 여기에 청와대와 교감한 것으로 짐작되는 ‘원안 추진 불가’에 대한 입장을 밝힌 정운찬 총리 후보자의 언급은 논란을 정치권을 넘어 사회전반으로 확산시키는 계기가 되었다.

 

 자족성 확보나 행정 효율성에 문제가 있다는 정운찬 총리 후보자의 발언을 계기로 세종시 건설을 둘러싼 논란은 크게 두 영역으로 나눠지고 있다. 하나는 2009년 7월에 국회 행정안전위원회 법안 소위에서 수정되어 통과된 세종법안의 쟁점이고, 다른 하나는 세종시 건설 자체의 가능성을 좌우하는 것으로 간주되는 세종시의 자족성과 중앙정부의 행정 효율성에 관한 것이다.


2. 세종법안을 둘러싼 논란


 2007년 6월 참여정부는 ‘세종특별자치시 설치 등에 관한 법률안’을 17대 국회에 제출했다. 그러나 국회 행정자치위원회는 지역간 이견을 이유로 관련 지자체와 정치권의 이해관계에 얽혀 ‘논란 법률안’으로 분류했고 17대 마지막 임시회의에서도 논의대상에서 제외시켰다. 결국 일사부재의 원칙에 따라 법률안은 자동 폐기되었다. 18대 국회들어 민주당 노영민 의원, 민주당 양승조․박병석 의원, 선진당 심대평 의원이 각각의 법률안을 제출했다가 합의를 통해 절충안을 최종적으로 발의했다. 국회 행정안전위원회 법안소위는 이를 기초로 심의를 했고, 2009년 7월27일 한나라당은 민주당의 반대에도 불구하고 선진당과 함께 수정안을 통과시켰다. 법안 소위를 통과했지만, 앞으로 상임위 등을 거쳐야 하기 때문에, 당파간 입장 차이는 그대로 남아 있다.

<세종시에 관한 당간 입장 차이>

쟁점

한나라당

민주당

자유선진당

정부부처이전

정부가 결정

9부2처2청

9부2처2청

관할구역

충남공주, 연기군, 충북청원군 2개면

청원군 편입 부정적

한나라당과 동일

법적지위

지위는 특별시, 행정기관은 규모에 맞춤

특별시

특별시

성격

과학비즈니스+기업도시

행정중심복합도시

행정중심복합도시


  소위를 통과한 법안에서 명칭은 세종특별자치시, 법적지위는 ‘광역자치단체’로 규정되어 있다. 또한 관할구역 범위는 충남 공주와 연기군 일부 지역에 충북 청원군 부용․강내면 등 2개 면을 편입시키는 것으로 되어 있다. 법은 2010년 7월1일부터 시행하도록 되어 있다. 이러한 법안 내용에 대해, 민주당은 우선 법적지위가 지방자치단체로 전락하는 것을 우려하면서 본래대로의 특별시를 주장하고 있다. 또 청원군 2개 면을 세종시에 편입시키기 위해서는 주민의견 수렴이 우선 필요하다고 주장하면서 사실상 반대하는 입장이다. 시행시기에 대해서도 민주당은 2011년으로 늦추어야 한다고 주장한다.

 

 세종시 성격에 대해서도, 민주당과 자유선진당은 원안대로 행정중심복합도시를 지지하고 있다. 반면 한나라당에서는 이명박 대통령의 공약사항이던 ‘과학비즈니스+기업도시’로 되어야 한다고 주장한다. 이전할 정부부처와 관련하여서도, 한나라당은 이는 행정부가 사업을 추진하면서 결정할 부분이라고 주장하는 반면, 야권은 원안대로 9부2처2청의 13개 부서를 대상으로 정부가 이전고시를 해야 한다는 입장을 취하고 있다.

 

 이렇듯 모든 측면에서 여야 간 입장은 첨예하게 다르다. 전반적으로 볼 때, 여당인 한나라당은 그 동안 행정수도이전을 반대해 왔던 입장의 연장에서 세종시의 규모를 축소하고 행정중심 기능을 바꾸어 추진해야 한다는 입장이라면, 민주당을 포함한 야권은 국가균형발전을 위해 참여정부가 구상했던 안대로 추진해야 한다는 입장이다. 입장이 이렇게 팽팽하게 맞서 있는 상태에서 정운찬 총리후보는 한나라당의 입장에 무게를 실어주는 발언을 했다. 양 입장 간 차이가 전면에 떠오르면서 논란은 바야흐로 세종시 건설 자체의 가능성에 관한 근본문제로까지 확대되고 있다. 논란의 핵심은 자족성과 행정 효율성에 관한 것이다.


3. 세종시의 자족성과 효율성에 관한 논란


 자족성 문제

 세종시의 틀을 바꾸자는 입장은 행정중심으로 가져가면 세종시가 자족성이 없는 ‘유령시’가 될 것이라는 이유를 내세운다. 당초계획대로라면 세종시에 행정부처 이전으로 기대되는 인구유입 효과는 고작 6만 명 안팎이라고 한다. 이전 대상기관과 공무원은 9부2처2청에 공무원 1만 명이다. 산하기관과 연구기관 인력까지 포함해도 36개 기관 1만2000명에 불과하다. 이전 대상 공무원 1가구당 평균 가족 수를 2.5명으로 잡고 상업시설과 학교, 병원 등까지 감안하면 5배 이상인구가 필요하지만 현실은 그렇지 못하다. 공무원 설문 조사에 의하면 가족과 함께 이사하겠다는 인원이 30%에 불과해, 목표인구 50만 명은 커녕, 6만 명도 오기 힘들 것이라고 한다.  

 

 이러한 문제를 해결하기 위해서는 행정도시 보다 과학, 교육기능이 복합된 클러스터로 도시의 성격을 바꾸어야 한다고 한다. 이에 따라 세종시의 유력 대안으로 제시되는 게 이명박 대통령의 대선공약인 ‘국제과학비즈니스벨트’다. 국제과학비즈니스벨트란 오창과학산업단지, 오송생명과학단지, 대덕연구개발특구를 연결하는 한 거점으로 세종시를 육성하는 방안이다. 좀 더 구체적으로 보면, 국제과학비즈니스벨트는 기초과학연구원이나 초대형 연구시설인 중이온 가속기를 설치하고, 교육과학기술부 등 과학․교육 분야 행정기관을 옮겨오며, 기업유치를 위해 경제자유구역을 지정하는 등으로 구성된다.

 

 이 같은 대안에 대해 당초안대로 추진해야 한다는 입장은 국제과학비즈니스벨트란 근본적으로 행정수도이전을 반대했던 입장으로부터 도출된 것으로 행정중심기능을 의도적으로 축소하기 위한 것으로 받아드린다. 자족성 문제는 겉으로 내세우는 핑계에 불과하다는 것이다. 왜냐하면, 자족성 문제는 참여정부시절 세종시의 마스터플랜을 짜면서 수많은 전문가들이 달라 붙여 오래 동안 고민하고 검토한 것으로, 그 대책은 이미 자세하게 제시되어 있다는 것이다.

 

 참여정부가 마련한 세종시의 자족성 확보를 위한 장치는 크게 4 종류다. 첫째는 세종시를 6개 주요 도시기능으로 나눠 자족능력을 갖추는 것이다. 6개 기능은 ‘중앙․행정’, ‘문화․국제교류’, ‘도시행정’, ‘대학․연구’, ‘의료․복지’, ‘첨단지식기반’인 데, 각각은 타원형 도시회랑을 따라 6개의 특성화된 구역을 형성하게 된다. 마스터 플랜에는 6개 기능에 맞는 총 21개의 산업과 산업유치에 따른 고용인원 등이 제시되어 있다. 두 번째는 서울로부터 9부2청2처의 이전과 관련 기관이나 활동의 입지다. 정부부처는 민간기관이나 관련 비즈니스의 이전을 견인할 뿐 아니라 정책수단들을 이용해 국토상의 새로운 거점을 직접 구축하게 된다. 세 번째는 세종시 인구를 단계별로 늘려 2030년까지 50만 명을 수용하는 것이다. 목표인구 50만 명과 건설기간을 2030년까지 설정하는 것은 전적으로 도시의 자족성 확보를 위한 관점에서 정해진 것이다. 네 번째는 세종시를 목표한대로 건설하는 절차와 완성될 시의 성격․지위․권한 등을 규정하는 특별법의 제정이다. 신도시 조성을 위해 건설절차와 도시지위를 규정하는 법률을 제정한 것은 신도시 건설 역사에서 처음이다. 이러한 장치들을 이용해 세종시를 어떻게 건설하고 어떠한 성격의 자족신도시로 만들어갈 지는 새 정부의 몫이다.

 

 

행정 효율성 문제

 행정중심 도시 건설을 반대하는 논리의 중요한 하나는 행정 비효율성이다. 청와대와 입법부, 사법부는 서울에 남아 있으면서 행정부 일부만 이전하는 것은 시간과 비용 면에서 비효율적이라는 것이다. 현재도 광화문, 과천, 대전 등으로 쪼개져 있는 데 세종시까지 생기면 정부기관이 4군데로 분산된다. 이에 따라 수시로 열리는 부처간 회의, 국가비상사태 시의 접촉, 장관들의 국무회의 참석, 행정부 공무원들의 잦은 국회 방문 등에 어려움이 발생해 행정 비효율성이 크게 대두할 것이라고 한다. 정운찬 국무총리 후보자는 ‘행정기능이 두 곳으로 분할돼선 정부의 효율적 활동이 불가능하다’며 ‘행정기능이 양분된 독일의 베를린과 본이 비효율의 대표적인 사례’라고 했다.

 

 독일은 통일 이후 연방의회와 10개 행정부처를 동독 수도였던 베를린으로 옮기고 서독 수도였던 본에는 상원의원과 6개 부처를 남겼다. 그러나 행정업무 비효율 탓에 최근엔 행정부 분할을 규정한 ‘베를린-본 법’을 수정해야 한다는 주장이 나타나고 있다. 또한 선진국에서는 대개 수도 중심부 주변에 대통령 거처와 행정부, 의회 등이 모여 있다. 미국의 경우 워싱톤DC 백악관 주변 반경 1km 안에 의회와 13개 부처가 모여 있고, 영국도 의회와 18개 행정부처가 런던 반경 1km 안에 대부분 분포되어 있다.

 

 그러나 이러한 주장에 대한 반론이 만만찮다. 우선 행정 비효율성 문제는 세종시 건설을 해야 하는 국가적 목표에 비해 지엽적이고, 세종시 건설을 통해 극복하고자 하는 서울 중심 사고의 관성적 반영일 뿐이라고 한다. 가령, 환경부와 여성부가 담당하는 수많은 업무 중 , 두 부처가 지리적으로 가까이 있음으로써 업무 처리의 효율성이 높아질 수 있는 부분은 극히 제한되어 있다. 필요하다면 전자결제이나 화상회의 등, 접촉이나 소통의 방법을 개선할 수 있는 여지도 적지 않다. 국무회의 참석은 장관들이 수행해야 할 많은 역할이나 업무의 하나일 뿐이다. 특히 지방자치시대, 행정 효율성의 상당한 부분은 중앙-지방 간의 협조와 협력과 관련된다면, 서울보다 세종시가 이런 점에선 훨씬 더 유리하다. 조직의 분산과 네트워크화는 행정 효율성을 향상시키는 중요한 방법의 하나다.

 

 기본적으로 행정 효율성 문제는 서울에 모여 있으면서 구축된 업무처리 방식의 편리함을 견지하려는 특권적 사고의 반영이다. 분산정책에 따라 지방으로 옮겨간 많은 기관들은 서울중심의 관행 때문에 불편함을 여전히 겪고 있는  상황에서, 이를 해소 해주어야 할 정부가 분산에 따른 행정 효율성 문제를 운운하는 것은 도덕적으로 옳지 않다. 광화문과 과천 사이에 1 시간 정도의 시간거리가 있었지만 행정 비효율성이 지금까지 문제가 된 적이 없었다. 본과 베를린이 600km나 떨어져 있지만, 서울과 세종시는 120km에 불과해 광역교통망이 구축되면 지리적 이격문제는 쉽게 해결된다. 설혹 행정 효율성이 문제가 된다면, 이전계획 수립 시 공론화를 통해 대책을 면밀히 강구하도록 되어 있다. 세종시 건설은 권력기관의 지방분산을 통해 균형발전을 도모하는 것으로 이전에 따른 행정 비효율성은 과도기적인 비용일 뿐이다.


4. 세종시 건설의 근본 문제와 극복


 세종시 건설에 대한 지지와 반대의 입장은 모두 나름대로 논거를 가지고 있다. 그러나 그 논거는 기본적으로 사안을 바라보는 정치적 입장을 반영한다. 국토균형발전이란 현실에 대한 중립적, 객관적, 역사적 관점에서 보다, 각 정파의 정치적 계산과 이념의 측면에서 세종시 문제를 재단하고 있다. 이런 문제 제기에 대해서도 양 입장은 서로 정치적 입장으로부터 접근했기 때문이라고 주장한다. 이를테면 한나라당은 표를 얻기 위해 급조된 것이기에 세종시는 처음부터 잘못 된 것이라고 주장하는 반면, 민주당은 서울중심의 국토 불균형 문제가 심각함에도 불구하고 이를 애써 외면한 채 정치적 이해득실만 따져 세종시 건설을 무력화시키려고 한다고 반박한다.

 

 이런 점에서 정치적 입장의 편향성을 어떻게 극복하느냐가 세종시 문제 해결의 관건이다. 국토균형발전을 위한 공공정책의 과제로서 세종시 건설의 의의는 아무리 강조해도 지나치지 않다. 정파적인 입장을 떠나 그 의의를 객관적으로 받아드린다면, 남은 숙제는 지금까지 제시된 세종시 건설의 목표와 내용을 어떻게 실현하느냐다. 반대 입장에선 국토균형발전을 위해서라도 행정도시보다 교육과학도시가 더 바람직하다고 주장하지만, 권력기관의 이전과 분산 없인 진정한 국토균형발전이 힘들다는 게 지금까지 우리가 경험해 왔던 바다.

 

 행정수도 이전에 준하는 권력기관의 이전은 전례가 없는 만큼, 당초의 목표와 효과를 얻기 위해선 국민적인 힘을 실어 주어야 한다. 논란이 되고 있는 쟁점, 이를테면 자족성 문제에 대해선 전문가들이 적잖은 시간을 들여 고민을 했고, 세종시 지위에 관한 법은 이를 해결하기 위한 방안의 하나다. 반대의 입장은 이런 점에서 그 동안의 논의와 준비를 모두 원점으로 돌리고 있다. 물론 그 동안의 논의와 준비가 완벽하지 않았기에 반대론자들의 주장에 담긴 긍정적 메시지엔 귀를 기울어야 한다. 그러나 힘들게 마련했던 국민적 합의의 틀과 전제는 근본적으로 존중되어야 한다. <끝>


Posted by 열린글통

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